O Brasil adota um sistema notarial e registral muito oneroso, baseado na atribuição de monopólios territoriais aos cartórios. Tanto na lavratura de escrituras públicas, nos cartórios de notas, quanto no registro do título, no registro de imóveis, cidadãos e empresas acabam obrigados a suportar emolumentos elevados nas operações de compra e venda.
A cobrança apenas para lavrar uma escritura pública pode variar, em termos práticos, chegando a custar alguns milhares de reais. Esse desenho institucional cria barreiras relevantes ao mercado, com impacto especialmente sensível em operações financeiras mais complexas e para a população economicamente mais vulnerável.
Para reduzir esse atrito, a Lei 9.514/1997, ao disciplinar o Sistema de Financiamento Imobiliário e, em especial, a alienação fiduciária de bem imóvel, previu uma forma de simplificação. O art. 38 autoriza que os atos e contratos abrangidos pela lei sejam formalizados por instrumento particular com efeitos de escritura pública.
Na prática, isso permite que instituições financeiras viabilizem financiamentos e constituam a garantia fiduciária por contrato particular, sem a necessidade de lavratura prévia de escritura em cartório de notas. As partes celebram o instrumento particular com os requisitos legais, nele constam a compra e venda financiada e a garantia por alienação fiduciária, e o título é então apresentado ao Registro de Imóveis para registro e produção dos efeitos reais. Assim, dispensa-se uma etapa que, em muitos casos, apenas encarece a operação, sem acrescentar utilidade compatível com o objetivo da lei.
O Conselho Nacional de Justiça, contudo, editou atos normativos para restringir essa possibilidade. Os Provimentos 172/2024 e 175/2024 alteraram o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça para estabelecer que a utilização do instrumento particular, com efeitos de escritura pública, seria limitada às entidades autorizadas a operar no âmbito do Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI).
Em outras palavras, não seria qualquer instituição financeira que poderia contratar e levar a registro a alienação fiduciária por instrumento particular com força de escritura, mas apenas aquelas abrangidas pelo recorte do SFI, e, por consequência, do SFH nas hipóteses excepcionais previstas nos próprios provimentos. A restrição tende a elevar custos e a reintroduzir, por via administrativa, uma exigência que amplia os custos de transação em escala social, em sentido incompatível com a finalidade desburocratizante da Lei 9.514/1997.
A validade desses atos foi questionada judicialmente. A controvérsia chegou ao STF por mandados de segurança e, no caso específico do MS 40.223, o ministro Gilmar Mendes já se manifestou no sentido de manter a suspensão dos provimentos e afastar a limitação imposta pelo CNJ.
O fundamento principal é que o CNJ, ao editar esses provimentos, reduziu o alcance do art. 38 da Lei 9.514/1997 e, com isso, criou uma restrição que a lei não contém. Na prática, o provimento passou a dizer que a permissão do art. 38 seria “restrita” a determinadas entidades (as autorizadas a operar no SFI, com menções correlatas), o que equivale a impor, para os demais casos, um retorno forçado à exigência de escritura pública.
Para o ministro, isso não é regulamentação legítima. É excesso: o CNJ extrapolou sua competência constitucional (art. 103-B, §4º, I), porque órgão administrativo não pode “corrigir” o legislador nem reescrever a escolha feita em lei.
A partir daí, o voto reforça que o próprio art. 38 foi desenhado para ampliar a utilização do instrumento particular e para assegurar opção real entre escritura pública e instrumento particular com força equivalente. E lembra que o histórico legislativo mostra que propostas para restringir essa via foram reiteradamente rejeitadas, o que confirma que a limitação trazida pelo CNJ contraria a decisão democrática incorporada ao texto legal.
Por fim, o voto aponta a consequência prática da restrição: ela tende a elevar “de modo irrazoável” os custos de transação no crédito imobiliário, com impactos negativos no mercado, especialmente porque a escritura pode representar custo relevante sobre o valor do imóvel.
Se essa orientação prevalecer no julgamento final, o efeito prático será reforçar o alcance do que a Lei 9.514/1997 já autoriza. Em vez de restringir a solução a um grupo específico, o STF tende a reafirmar que qualquer entidade financeira pode celebrar contrato particular de financiamento imobiliário, com a garantia prevista na lei, e levar esse título diretamente a registro no Registro de Imóveis.
Com isso, evita-se impor ao cidadão uma etapa adicional que encarece o negócio, preservando um caminho mais simples para formalizar o financiamento e registrar a garantia, sem transferir ao comprador os custos extras que acompanham a escritura pública quando esta não é exigida pela própria lei.
