BRASÍLIA, DF - Após décadas de fracassos, a Câmara dos Deputados tenta nesta semana avançar na discussão da reforma tributária com a votação de uma PEC (proposta de emenda à Constituição) que unifica cinco tributos sobre consumo.
Com décadas de atraso, a mudança pode colocar o Brasil no mapa dos países que cobram um IVA (Imposto sobre Valor Agregado), reduzindo a burocracia para as empresas e abrindo portas para o ingresso de maiores investimentos internacionais.
A sensação entre membros do governo, parlamentares e especialistas é de que nunca houve chance melhor. Não tanto pela anuência dos atores envolvidos, mas pelo consenso de que o atual sistema está falido e precisa ser abandonado.
O desenho em vigor começou a ser estruturado em 1965, quando uma emenda constitucional criou o Sistema Tributário Nacional e instituiu a base de alguns dos tributos em vigência até hoje, como o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), o ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias, que depois veio a ganhar o S de serviços) e o ISS (Imposto sobre Serviços).
A descentralização da cobrança, com segregação de atividades econômicas em diferentes bases de tributação e distribuição de competências entre União, estados e municípios, é uma das principais características desse sistema. Outro princípio é o recolhimento dos tributos não só onde há o consumo (destino), mas também onde os bens são produzidos (origem).
A escolha acabou vinculando o Brasil a um modelo que já na década de 1960 se mostrava defasado, à medida que países da Europa iniciavam a migração para o IVA.
A França implementou seu imposto sobre consumo em 1954, inicialmente cobrado apenas sobre produtos. Os franceses incorporaram os serviços à base de cálculo do IVA em 1968. Um ano antes, em 1967, a Dinamarca implementou o primeiro IVA completo.
Hoje 174 países adotam o sistema IVA para tributar o consumo.
A legislação do PIS/Cofins, dois tributos que seriam substituídos pelo novo IVA, tem mais de 2.000 páginas, das quais 60 páginas são só de índice. É um emaranhado de regras, muitas vezes definidas conforme o setor ou tipo de produto, com regimes especiais que buscam aliviar a carga sobre determinado segmento com poder de pressão.
Na legislação do ICMS, o problema é ainda mais complexo. Em Minas Gerais, por exemplo, há 15 alíquotas, 41 hipóteses de crédito presumido, 61 situações de redução de base de cálculo, 82 de diferimento e ainda 233 isenções envolvendo milhares de itens. Somente o regulamento do imposto no estado tem cerca de 1.000 páginas, sem falar em instruções normativas, resoluções e portarias.
Como o ICMS é um imposto estadual, toda essa complexidade se multiplica por 27 — um regulamento para cada unidade da federação.
A economista Vanessa Canado, coordenadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper e ex-assessora especial do Ministério da Economia, ilustra a dificuldade dos contribuintes.
Como a cobrança do imposto é feita "por dentro", embutida no preço antes mesmo de o produto chegar às gôndolas, os estados publicam a chamada pauta fiscal com uma aproximação do que seria o preço final para então conseguir cobrar o tributo na saída da fábrica. "Se a empresa vende sabonete, são muitos tipos, e a pauta fiscal muda a cada dois meses. E você precisa descobrir isso em 27 estados", diz.
No caso dos combustíveis, a lei já diz que o tributo é devido no local de consumo, mas os estados querem cobrar na origem, onde o produto é refinado. Há um sistema elaborado exclusivamente para fazer o encontro de contas entre quem recolheu e quem tem direito sobre a receita, considerando uma pauta fiscal que muda a cada 15 dias. "São formas bizarras de tentar coordenar um sistema sem muita racionalidade", critica Canado.
O ISS, por sua vez, tem regras próprias em cada um dos 5.570 municípios. Segundo ela, o Congresso tentou minimizar o caos tributário nessa seara por meio da lei complementar 116, que fixou uma lista dos serviços que os municípios podem tributar.
"É superdifícil você ver aquele serviço dentro da lista, a economia é cada vez mais complexa. Então agora a dificuldade é enquadrar o serviço, alguns podem acabar não sendo tributados. A gente vai fazendo puxadinho para tentar resolver o problema e só desloca o problema", afirma.
A lógica de um IVA é totalmente diferente: tributar o consumo, independentemente do artigo adquirido (se produto ou serviço), e garantir que não haja cobrança de imposto sobre outro imposto.
Na elaboração da Constituição de 1988, os congressistas chegaram a debater uma proposta de adoção de um IVA, mas mesmo os estados que seriam beneficiados resistiram diante das incertezas sobre como se daria a arrecadação apenas no destino, num ambiente de pouca informatização e dificuldades para a fiscalização, explica Melina Rocha, consultora internacional de IVA.
Rocha escreveu sua tese de doutorado sobre o histórico das tentativas de reforma tributária no Brasil. Ela avalia que o contexto da proposta atual é "bem diferenciado" na comparação com tentativas anteriores. "Há uma conjunção de interesses convergentes em prol da reforma."
Ela destaca que o governo Lula (PT) criou uma secretaria extraordinária da reforma tributária, comandada por Bernard Appy, um dos técnicos mais experientes e engajados na discussão, além de ter outros atores importantes em defesa da proposta, como o vice-presidente Geraldo Alckmin (PSB) e os ministros Fernando Haddad (Fazenda) e Simone Tebet (Planejamento e Orçamento).
"Eles estão apoiando não só politicamente. O governo federal vai aportar recursos para um fundo de desenvolvimento regional e também outro fundo para compensar benefícios fiscais convalidados", diz Rocha, ressaltando que a injeção de dinheiro federal sempre foi um ponto de entrave.
"Nós também vemos uma Câmara muito alinhada para aprovação, o relator [deputado] Aguinaldo Ribeiro, o [presidente da Câmara, Arthur] Lira querendo votar na próxima semana, e também alinhado com o Senado. É um clima de total apoio à reforma", afirma.
O clima se distingue de tentativas anteriores. No governo FHC, a PEC (proposta de emenda à Constituição) 175/1995 resgatava pontos da proposta de IVA debatida na Constituinte e chegou a ter parecer aprovado em comissão especial na Câmara, em 1999. No entanto, em um contexto de crise econômica, a proposta perdeu apoio do próprio Executivo.
Lula 1 apresentou a PEC 233/2008, cuja formulação técnica era de Bernard Appy. O texto também foi aprovado na comissão, mas não passou disso e travou nas resistências do estado mais rico do país. "São Paulo foi o principal 'veto player' porque não aceitava o princípio do destino", analisa Rocha.
O conflito federativo sempre é um dos pontos mais delicados. Com um modelo já sedimentado, embora complexo, os estados e municípios temem perder fontes de arrecadação.
Agora não é diferente. Embora a agenda da reforma seja prioritária para o governo, ainda há pontos de divergência.
Um dos principais é a criação de um Conselho Federativo para arrecadar a parcela do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) que caberá aos estados e municípios onde ocorreu o consumo. Na avaliação dos especialistas, esse desenho é crucial para garantir o repasse dos recursos, uma vez que o órgão será autônomo.
Diferentes governos tentaram reformar o sistema tributário desde os anos 1960
REGIME MILITAR
1965
- Emenda constitucional institui um Sistema Tributário Nacional, em substituição aos sistemas autônomos vigentes até então.
- Reforma previu criação do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), do ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias), transformado no atual ICMS, e do que é a base do ISS (Imposto sobre Serviços)
1966
- Aprovação do Código Tributário Nacional, em vigência até hoje
1970
- Governo cria contribuição para o PIS, de arrecadação federal.
SARNEY
1988
- Constituição promove mudanças no Sistema Tributário Nacional, mantendo cobrança descentralizada com ICMS e ISS.
COLLOR
1991
- Lei complementar institui a Cofins, de arrecadação federal.
1992
- É criada a "Comissão Executiva de Reforma Tributária", mas não houve ambiente político para avanço.
FHC
1995
- Governo apresenta a PEC 175, a partir de projeto desenvolvido pelo Ipea e encampado pelo Ministério do Planejamento. Em uma das versões, criava um IVA (Imposto sobre Valor Adicionado) de competência da União e dos Estados, e um IVV (Imposto sobre Vendas no Varejo).
1996
- Governo cria, em outubro, a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras) para financiar a saúde.
1998
- Instituída lei conjunta de PIS/Cofins
1999
- Comissão especial aprova relatório da PEC 175. O governo retirou o apoio político por temer perda de arrecadação.
2000
- Comissão tripartite, com deputados, governo federal e estados, é criada, sem sucesso.
LULA 1 E 2
2003
- Governo apresenta a PEC 41, que buscava, entre outros pontos, uniformizar a cobrança do ICMS. Foi transformada na emenda constitucional 42/2003, centrada em medidas como prorrogação da CPMF, ressarcimento aos estados pela Lei Kandir (que desonerou exportações de ICMS) e previsão da DRU (Desvinculação de Receitas da União).
2004
- Governo apresenta PEC 255, em nova tentativa de reforma tributária. Proposta depois foi desmembrada nas PECs 285 e 293 - esta última serviu de base para a PEC 110/2019, protocolada no Senado a partir do trabalho do então deputado Luiz Carlos Hauly.
2007
- Congresso derruba a CPMF.
2008
- Governo Lula apresenta PEC 233, com extinção de cinco tributos, criação de um IVA federal, unificação da legislação do ICMS e desoneração da folha de salários. Bernard Appy era secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda. Proposta não avançou.
DILMA
2013
- Governo tenta avançar em proposta para reformar ICMS, mas esbarra em resistências de estados (principalmente São Paulo).
TEMER
2017
- Governo defende unificar legislação de PIS e Cofins, mas projeto não avança.
- Congresso aprova lei complementar para convalidar benefícios fiscais do ICMS. Incentivos têm hoje manutenção garantida até 2032
BOLSONARO
2019
- Deputado Baleia Rossi apresenta PEC 45, cuja redação original propõe um IVA nacional no lugar de PIS/Cofins, IPI, ICMS e ISS. Texto, cuja formulação técnica foi de Bernard Appy, é uma das bases da discussão da reforma tributária atualmente.
- Senado protocola PEC 110, baseada em texto de Luiz Carlos Hauly, cuja redação original prevê criar um IVA e um imposto seletivo em substituição a IPI, Pis/Cofins, IOF, salário educação, Cide, ICMS e ISS.
2020
- Em meio à disputa por protagonismo na discussão da reforma tributária, Congresso institui comissão mista de deputados e senadores para elaborar parecer conjunto sobre PECs 45 e 110.
2021
- Deputado Aguinaldo Ribeiro apresenta parecer da comissão mista da reforma tributária, mas proposta estaciona.
LULA 3
2023
- Governo anuncia reforma tributária como uma de suas prioridades e cria Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária, comandada por Bernard Appy.
- Presidente da Câmara, Arthur Lira, cria grupo de trabalho, tendo como base as PECs 45 e 110 e o deputado Aguinaldo Ribeiro como relator.
JUNHO DE 2023
- Aguinaldo Ribeiro apresenta novo substitutivo da reforma tributária, com IVA dual, alíquotas diferenciadas para algumas atividades e dois fundos - FDR (Fundo de Desenvolvimento Regional) e o Fundo de Convalidação de Benefícios Fiscais. Votação é prevista para início de julho.
Fontes: Observatório de Política Fiscal (a partir de dados da Receita Federal e do Tesouro Nacional), legislação federal, livro "Reforma tributária no Brasil; ideias interesses e instituições" (tese de doutorado de Melina Rocha), Câmara dos Deputados, Senado Federal e CNI (Confederação Nacional da Indústria).
