Depois de desmantelar no ano passado o principal órgão dos Estados Unidos responsável pela prestação de assistência internacional, o governo de Donald Trump está novamente oferecendo centenas de milhões de dólares a países africanos para apoiar suas estruturas de saúde e ajudar no combate a doenças.
Mas os novos acordos vêm com condições e, por isso, enfrentam resistência de alguns governos.
Quando o acordo inicial foi assinado pelo presidente do Quênia, William Ruto, em Washington, em dezembro passado, o secretário de Estado americano, Marco Rubio, disse esperar que fosse o primeiro de muitos.
"Esperamos assinar, não sei, 30, 40, quantos? Cinquenta? Bem, este é o número um. Sempre vamos nos lembrar deste... e achamos que escolhemos o parceiro perfeito", declarou Rubio.
Mas até mesmo esse acordo histórico com o Quênia, avaliado em US$ 2,5 bilhões (R$ 12,8 bilhões), foi atrasado por ativistas que recorreram à Justiça para bloqueá-lo, embora os ministros do gabinete de governo o tenham aprovado finalmente no mês passado.
Pouco depois de assumir o cargo, Trump ordenou o fechamento da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID, na sigla em inglês), em meio a acusações de desperdício de recursos, enfraquecendo drasticamente programas de saúde em alguns países africanos que dependiam de financiamento americano.
A nova estratégia global de saúde do Departamento de Estado exige que os governos beneficiários compartilhem a responsabilidade, aumentando seus próprios gastos em saúde, com o objetivo de construir sistemas duradouros que possam, eventualmente, ser autossuficientes.
Através dela, os EUA estão contribuindo, por exemplo, com US$ 1,6 bilhão (R$ 8,2 bilhões) para o acordo com o Quênia — enquanto o país africano se comprometeu a investir US$ 850 milhões (R$ 4,3 bilhões) ao longo de cinco anos.
O governo Trump espera que a parceria com lideranças nacionais represente uma melhoria em relação às relações tradicionais entre doadores e ONGs, que, segundo ele, criaram dependência, levaram a estruturas paralelas de prestação de serviços e consumiram recursos da ajuda em custos administrativos.
"Nossa ajuda a esses países não se resumirá a dólares distribuídos a uma ONG que, por sua vez, entrará no país e imporá programas", disse Rubio a uma comissão do Congresso no mês passado.
"Não estamos apenas tratando as situações graves de pessoas doentes, estamos ajudando-os a desenvolver a capacidade e os meios para fazer isso por conta própria."
Mas o resultado é uma mudança de um modelo de cooperação global ancorado na Organização Mundial da Saúde (OMS) para acordos diretos com governos individuais, que estão vinculados a interesses estratégicos e comerciais dos EUA.
Os EUA se retiraram da OMS no início deste ano, alegando ser injusto que Washington fornecesse muito mais financiamento do que outros países e afirmando que a organização administrou mal a crise da covid-19, carecia de transparência e era suscetível a influências políticas.
De forma controversa, os acordos bilaterais americanos vêm com uma promessa explícita de priorizar empresas farmacêuticas e médicas dos EUA no desenvolvimento e fornecimento de tratamentos.
"Nosso programa de assistência externa em saúde global não é apenas ajuda — é um mecanismo estratégico para promover nossos interesses bilaterais ao redor do mundo", diz o documento de política.
Até meados de maio, 32 países haviam aceitado os Memorandos de Entendimento (MOU, na sigla em inglês) na área da saúde, na América Latina, Caribe e pelo menos 20 nações africanas. Mas alguns – como Gana, Zimbábue e Zâmbia – resistiram a assiná-los, alegando diferentes razões.
Na Zâmbia, o ministro das Relações Exteriores, Mulambo Haimbe, criticou o que descreveu como uma tentativa dos EUA de vincular o financiamento da saúde aos interesses econômicos americanos ao conectar o acordo a um pacto separado que dá a Washington acesso a minerais críticos.
"Nossos colegas [dos EUA] encararam a questão sob a perspectiva de que [os dois acordos] deveriam ser tratados como um pacote a ser negociado e concluído em um mesmo momento", disse ele à BBC, acrescentando que o governo zambiano queria discutir os acordos separadamente.
"Os EUA consideraram que era necessário haver tratamento preferencial no uso de minerais críticos. E que esse pacote deveria refletir isso", acrescentou.
O Departamento de Estado americano não chegou a vincular explicitamente os dois acordos quando questionado pela BBC, mas ofereceu uma resposta firme baseada no princípio "América Primeiro" — política que coloca os interesses dos cidadãos e das empresas americanas antes dos de qualquer outra nação.
"O governo Trump deixou claro que a assistência externa dos EUA não é caridade — é capital estratégico a ser investido com sabedoria para promover os interesses dos EUA — e esperamos que todos os nossos aliados e países beneficiários levem a sério as prioridades estratégicas e comerciais americanas", disse um porta-voz do departamento.
O mês passado trouxe mais evidências dessa disposição de vincular o financiamento da saúde às prioridades americanas — com o anúncio de que os EUA retirariam completamente o financiamento de programas de HIV/Aids na África do Sul.
Um integrante do governo relacionou a medida ao "fracasso de Pretória em demonstrar progresso em solicitações políticas", incluindo, aparentemente, o tratamento dado à minoria branca africâner — descendentes de colonos europeus, principalmente holandeses, alemães e franceses.
As alegações dos EUA de que está ocorrendo um "genocídio branco" na África do Sul foram amplamente desacreditadas.
Para alguns países africanos que negociavam os memorandos bilaterais, o que acendeu o sinal de alerta foram as preocupações com o acesso dos EUA a dados de saúde. Isso incluía informações de pacientes, bem como recursos biológicos conhecidos como patógenos — organismos causadores de doenças, como vírus, bactérias e parasitas.
Um tribunal queniano suspendeu inicialmente o acordo do país após ações judiciais exigindo proteção da privacidade dos pacientes.
Arnold Kavaarpuo, diretor-executivo da Comissão de Proteção de Dados de Gana, disse à BBC que o governo em Acra havia se oposto ao acordo oferecido por razões semelhantes.
"Tínhamos preocupações com relação ao escopo e à amplitude dos dados que estavam sendo exigidos", afirmou.
"Éramos nós que gerávamos os dados e os repassávamos às autoridades americanas, e não havia medidas recíprocas reais no que diz respeito à proteção dos dados e da soberania de Gana."
"E, portanto, da nossa perspectiva", acrescentou, "assim que os dados deixassem as fronteiras de Gana, não teríamos controle sobre o que aconteceria com eles."
O Zimbábue também citou preocupações com solicitações de dados médicos, presumivelmente para serem compartilhados com empresas farmacêuticas americanas, como motivo para rejeitar um acordo.
Não havia garantias de que medicamentos ou vacinas desenvolvidos a partir dos patógenos estariam disponíveis para sua população, disse um porta-voz do governo, observando que a OMS já possuía um sistema para que seus membros compartilhassem dados e se beneficiassem de tratamentos em futuras pandemias.
Os países africanos já haviam compartilhado informações médicas por meio de esquemas existentes, incluindo a Usaid e o Pepfar, o principal programa dos EUA de combate ao HIV e à Aids.
Os EUA insistem que o compartilhamento de dados e amostras é fundamental para a continuidade do desenvolvimento científico e da cooperação mútua.
E um porta-voz do Departamento de Estado americano disse que o material solicitado era o mesmo conjunto de dados agregados e desidentificados utilizado há anos no combate a doenças infecciosas.
O que mudou foi o contexto, afirma Nelson Aghogho Evaborhene, pesquisador de doutorado em governança da saúde global na Universidade de Roskilde, na Dinamarca.
"Era uma relação desigual, mas politicamente bastante tolerável", afirma ele, "porque era possível apresentá-la à população local como uma necessidade altruísta de melhorar os serviços de saúde.
"Mas agora isso mudou significativamente, porque se trata muito mais de uma alavancagem transacional."
Muitas nações africanas também tiraram lições da covid, já que a corrida por uma vacina demonstrou o valor dos dados sobre patógenos, mas deixou o continente lutando para obter doses para sua população.
"Acho que uma das nossas maiores oportunidades, como África", diz Aggrey Aluso, diretor-executivo da Resilience Action Network Africa (Rana), "é o fato de possuirmos informações importantes que podem ajudar a construir o ecossistema global de segurança em saúde."
A Rana juntou-se a mais de 50 grupos da sociedade civil na assinatura de uma carta aberta alertando líderes africanos de que os termos dos EUA não eram orientados pelos interesses nacionais ou regionais africanos, uma visão compartilhada pela África do Sul.
"Francamente, nenhuma nação na Terra que se respeite deveria aceitar que, se houver qualquer pandemia ou epidemia em sua região, sejam entregues os patógenos aos EUA ", disse o ministro da Saúde da África do Sul, Aaron Motsoaledi, à BBC.
"Isso dará a eles um genoma para toda a vida. Mas os EUA vão lhes dar dinheiro por cinco anos."
O debate sobre diplomacia da saúde ganhou ainda mais destaque nas últimas semanas após a disseminação de um novo surto de ebola na República Democrática do Congo.
O país foi um dos primeiros a aceitar os novos acordos de saúde americanos — e os EUA dizem que o acordo está ajudando a coordenar a resposta de Kinshasa à crise.
Mas, segundo trabalhadores humanitários e ex-integrantes do setor de saúde dos EUA, os amplos cortes na ajuda americana à República Democrática do Congo e à OMS enfraqueceram seriamente a resposta na linha de frente.
Amadou Bocoum, diretor da organização humanitária internacional Care na República Democrática do Congo, afirma que teve de demitir 36 funcionários — um terço de sua equipe — após os cortes da Usaid, incluindo os responsáveis pela mobilização comunitária, educação em saúde e prevenção do ebola.
"Quando surgiu esse novo surto de ebola, não havia pessoal disponível, e o estoque de emergência que costumávamos ter também não existia mais", diz ele.
"Com financiamento adequado, teríamos mantido estoques pré-posicionados e começado a distribuir suprimentos críticos, como equipamentos de proteção individual, desde o primeiro dia. Em vez disso, começamos sem nada e perdemos dez dias."
Críticos descrevem o desmantelamento da Usaid como um golpe para a rapidez na detecção do surto de ebola e para a escala da resposta, enfatizando que a agência humanitária era crucial para organizar logística, suprimentos e mobilização local.
"Eu simplesmente não consigo imaginar que, se ainda existisse toda a rede de parceiros de saúde que o governo dos EUA financiava no Congo até que [os cortes] encerrassem a maior parte disso, ninguém teria percebido que uma febre hemorrágica viral não identificada estava se espalhando", acrescenta Jeremy Konyndyk, que liderou a resposta da Usaid à epidemia de ebola de 2014 na África Ocidental.
Os EUA negam que seus cortes tenham prejudicado os esforços desta vez, argumentando que eles são mais "alinhados e eficazes" sob o novo arranjo e destacando os US$ 270 milhões (R$ 1,4 bilhão) doados para combater a epidemia.
Na base dos acordos americanos está o desejo do governo de incentivar os governos nacionais a gastarem mais recursos próprios em seus sistemas de saúde — observadores afirmam que há um histórico ruim disso na África, apesar de um compromisso continental assumido em 2001.
Mas outros alertam que o surto de ebola evidenciou os riscos de uma abordagem bilateral para a saúde global.
"As relações bilaterais ignoram os desafios coletivos", afirma Kevin DeCock, ex-diretor dos Centros de Controle e Prevenção de Doenças (CDC) dos EUA, que trabalhou durante muitos anos na linha de frente do combate a doenças infecciosas.
"Saúde global, por definição, é transnacional, atravessa fronteiras, não diz respeito apenas a um país. Problemas de saúde global exigem abordagens globais, e nenhum país consegue enfrentá-los sozinho."
Alguns analistas de saúde e política externa argumentam, entretanto, que a nova estratégia do governo americano merece uma oportunidade.
Em um artigo para o centro de estudos conservador American Enterprise Institute, Brett Schaefer e Roger Bate reconhecem o risco de se afastar do sistema multilateral, especialmente com a retirada da OMS.
Mas isso "não é o fim da liderança americana na saúde global", escrevem. "É o início de um teste — para verificar se a influência é exercida de forma mais eficaz por meio de engajamento condicionado, instituições paralelas e parcerias orientadas por resultados do que por meio da deferência a uma organização que teve dificuldades para aprender com seus fracassos."
As evidências até agora mostram que, meses após a assinatura do primeiro memorando por Rubio, a adoção dos acordos bilaterais na África continua irregular e controversa.
A Tanzânia acaba de aderir à parceria, mas, com várias nações africanas recusando acordos, resta saber até que ponto a reformulação da estratégia global de saúde dos EUA irá avançar.
- Usamos inteligência artificial para traduzir esta reportagem, originalmente escrita em inglês. O texto foi revisado por um jornalista da BBC antes da publicação. Saiba mais aqui sobre como a BBC está usando a inteligência artificial (link para texto em inglês).
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