O Supremo Tribunal Federal (STF) deu início na tarde desta quarta-feira (6) ao julgamento de cinco ações que questionam uma lei de 2012 que mudou a distribuição dos royalties do petróleo e participações especiais.
Os Estados que não produzem petróleo e gás desejam receber mais recursos financeiros na partilha dos royalties. Os produtores – Rio de Janeiro, São Paulo e Espírito Santo – concentram mais de 90% da extração brasileira e devem ser os principais impactados, caso a distribuição seja alterada.
No início da sessão, a ministra relatora Cármen Lúcia realizou a leitura de um relatório alongado, detalhando os pedidos das diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) ajuizadas ainda em 2013. Ela citou o processo como um dos mais sensíveis da Corte e lembrou das tentativas de acordo sobre o caso.
Diante do elevado número de sustentações orais programadas, o presidente do STF, ministro Edson Fachin, decidiu retirar os demais assuntos da pauta do dia e marcou o voto da relatora para quinta-feira (7), próxima sessão do Pleno.
Falaram em defesa da manutenção da partilha de royalties como está hoje e pediram pela declaração de inconstitucionalidade da lei de 2012 representantes dos Estados do Rio de Janeiro, Espírito Santo, de São Paulo e da União.
O argumento principal é de que a lei de 2012, que muda a partilha beneficiando também Estados não produtores, fere a Constituição de 1988. A Carta Magna estabelece no artigo 20, parágrafo 1°, uma regra que assegura aos Estados produtores a participação nos resultados e ou participação financeira das atividades de petróleo e gás. Assim, determina uma natureza compensatória.
Segundo a se manifestar na sessão, o procurador do Espírito Santo, Cláudio Madureira, classificou a legislação de 2012 como uma lei muito ruim que desafia os direitos de uma minoria vencida (ES, RJ e SP) em prol de uma maioria de 23 Estados e do Distrito Federal. O Estado busca uma decisão contramajoritária do STF para proteger os entes que efetivamente sofrem os impactos diretos das operações petrolíferas.
A defesa capixaba defende a inconstitucionalidade total da regra de transição ou, em um cenário subsidiário, a procedência parcial que evite a redistribuição de receitas já consolidadas.
“Nós viemos em busca não de dinheiro, mas de um acerto constitucional entre o que o legislador quis e o que é possível dentro dos limites da Constituição. O princípio majoritário é importante, mas não conduz ao domínio da maioria. A maioria não pode dispor de toda a legalidade. Os royalties são impactos da operação e, por isso, devem ser para os Estados produtores”, defende.
Primeiro a defender sua tese, o procurador-geral do Estado do Rio de Janeiro, Gustavo Binenbojm, argumentou que a nova legislação desconfigura a natureza das participações governamentais, violando o texto constitucional de 1988.
Segundo a defesa fluminense, o pacto federativo fiscal estabeleceu que o ICMS sobre petróleo e derivados seria cobrado no destino e não na origem. Como compensação por essa perda tributária, os Estados produtores deveriam receber os royalties.
O Rio de Janeiro ressaltou que, embora concentre 86% da produção de petróleo, o Estado pouco se apropria dessa riqueza via ICMS devido ao modelo de créditos das empresas. A estimativa apresentada é de que a manutenção da lei atual causaria uma perda anual de R$ 9 bilhões para o Estado e R$ 13 bilhões para os municípios fluminenses em 2026, o que foi classificado como uma "ruína financeira".
“A sanha arrecadatória dos Estados não produtores conduziu o Congresso e desconfigurou a natureza das participações governamentais, numa violação ao texto da Constituição de 1988. Para o Estado do Rio de Janeiro e os municípios, a subsistência da lei ainda com efeitos prospectivos é fatal e se decreta a ruina financeira. A perda estimada em 2026 é de R$ 23 bilhões”, destacou.
A procuradora-geral de São Paulo, Inês Maria Coimbra, destacou que a lei retira progressivamente receitas de Estados que suportam o ônus e as externalidades negativas da exploração, transferindo-as para entes não impactados. São Paulo defende que o artigo 20 da Constituição assegura um direito subjetivo ao recebimento dessas receitas como forma de compensação financeira.
O impacto financeiro estimado para São Paulo e seus municípios é de R$ 2,5 bilhões anuais, afetando diretamente 120 municípios paulistas que dependem desses recursos para serviços públicos e infraestrutura. A supressão abrupta dessas verbas comprometeria o equilíbrio orçamentário e acordos de renegociação de dívidas com a União.
Já a Advocacia-Geral da União (AGU), na figura da advogada Andrea Dantas, manifestou-se pela procedência total dos pedidos de inconstitucionalidade das novas regras de distribuição. A advogada da União reforçou que o sistema de royalties não é fruto do acaso, mas um "antídoto" para o deslocamento da incidência do ICMS para o destino das operações.
A AGU sustentou que o legislador promoveu uma intervenção unilateral que rompe o equilíbrio do sistema integrado de receitas. Caso a Corte declare a inconstitucionalidade, a Advocacia-Geral solicitou a modulação dos efeitos para garantir a segurança jurídica, mas defendeu que as novas regras não devem incidir sobre contratos já assinados.
O que dizem os Estados não produtores
Enquanto Espírito Santo, Rio de Janeiro e São Paulo alertam para o colapso de suas contas caso sejam válidas as regras de partilhas de recursos do petróleo da lei aprovada em 2012, um bloco formado pelos demais Estados e mais de 5.300 municípios defende que a lei de 2012 é essencial para corrigir o que chamam de "loteria geográfica" na distribuição das riquezas do país.
Para esses entes, o petróleo é um bem da União, e seus frutos devem ser compartilhados de forma equânime, fortalecendo o federalismo cooperativo.
Procuradores dos Estados não produtores sustentaram durante a sessão do Pleno do STF que a legislação atual gera discrepâncias na distribuição dos recursos e apontaram também perdas bilionárias que tiveram em mais de uma década de validade da medida cautelar que mantém o entendimento anterior.
Ricardo Hermany, representante da Confederação Nacional de Municípios (CNM), exemplificou que, devido às linhas geodésicas, cidades vizinhas como Maricá e São Gonçalo, no Rio de Janeiro, vivem realidades financeiras opostas, com apenas 17 municípios concentrando 55% de toda a renda de royalties no país.
A defesa de Alagoas, por meio da manifestação do procurador João Cássio Miranda, reforçou que a lei de 2012 cumpre o objetivo republicano de reduzir desigualdades regionais, corrigindo uma assimetria histórica. Na mesma linha, a procuradora Ana Carolina Garcia, do Mato Grosso do Sul, argumentou que o modelo proposto é o mais adequado ao federalismo corporativo, distinguindo a compensação por danos ambientais da mera participação no resultado da exploração econômica de um recurso nacional.
O procurador-geral de Goiás, Rafael Arruda, acrescentou que a legislação brasileira se alinha às melhores práticas internacionais, citando a Noruega, onde a riqueza do petróleo em alto-mar é gerida pelo governo central e distribuída segundo critérios de equidade nacional.
O debate também trouxe uma nova perspectiva sobre o que define um Estado produtor de petróleo. O Amapá, que vive hoje a fase exploratória na Margem Equatorial, relatou que os impactos negativos chegam muito antes do primeiro barril de petróleo ser extraído.
O procurador Miguel Zimmermann explicou que o Estado já sofre com a pressão sobre serviços de saúde e segurança pública devido ao fluxo migratório em cidades como Oiapoque, mas o dinheiro dos royalties só vai chegar no futuro.
Por isso, defendeu que o conceito de impacto deve ser revisto, pois Estados menos desenvolvidos acabam financiando indiretamente o desenvolvimento de regiões com IDH já elevado. E também pediu para que sejam excluídos da medida os poços já licitados da margem para dar chance ao Amapá se desenvolver a partir dos recursos.
Diante da complexidade, entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil, seccional Rio de Janeiro (OAB-RJ),por meio do advogado Luiz Gustavo Bichara, sugeriram que o STF considere critérios de transição e modulação de efeitos, possivelmente inspirados na recente reforma tributária, para evitar rupturas abruptas nos orçamentos estaduais.
Atualização
O texto foi atualizado com informações sobre o pronunciamento de representantes dos Estados não produtores durante o julgamento no STF.
